针对矿业权所有者权益理论不完善、评估方法运用欠妥、没有相关配套细则等缺陷导致的新旧制度无法平稳过渡、企业税负大幅增加等问题，全国政协委员，中国黄金集团有限公司党委书记、董事长宋鑫在全国两会期间提交提案，建议在矿产资源权益制度改革的大盘子中，统一考量矿业权出让收益和资源税的经济内涵关系，完善资源税立法目的；明确矿业权出让收益测算应扣除企业投资收益；并制定矿业权出让收益基准率细则。

    据了解，矿产资源权益金制度改革前，根据《关于进一步规范矿业权出让管理的通知》（国土资发〔2006〕12号）等，黄金、有色金属等高风险矿种，采用符合国际惯例的申请在先方式取得探矿权，出让环节无需有偿处置，主要通过开采环节的矿产资源补偿费维护国家所有者权益。

    改革后，国发〔2017〕29号文件明确“将矿产资源补偿费并入资源税”。因此，资源税的经济内涵包括了国家所有者权益。但有关部门以税收是国家政治权力或公共权力的体现为由，认定仅有矿业权出让收益是国家所有者权益的实现途径，导致税费计征重叠。

    文件还规定，国家以申请在先方式出让的、由企业自行出资探矿的矿业权，所探获资源要补缴矿业权出让收益。目前，矿业权出让收益征收主要以预期收益为原则进行评估、测算。即无论企业前期有投入或无投入，该方法都按同一标准测算出让收益，造成企业前期投入收益被忽视。

    此外，财综〔2017〕35号文件提出出让收益金额和出让收益率两种征收形式，但由于收益率的规定过于笼统，地方在探索过程中优先采用一次性或短期内征收出让收益金额的形式。对高风险矿种矿业权出让时，资源的大小、边界、质量都没有确定，价值无法计算，所有者权益更难以核算。同时，由于矿产资源的稀缺性和开发的长周期性，收益金额形式也不利于财政的长期稳定收入。

    宋鑫在提案中说：“为落实《矿产资源权益金制度改革方案》（国发〔2017〕29号）在矿业权出让环节征收矿业权出让收益的改革精神，财政部、原国土资源部发布了《矿业权出让收益征收管理暂行办法》（财综〔2017〕35号）。据此，已有27个省（区、市）相继发布了具体实施办法，对于维护矿产资源国家所有者权益起到了积极作用。但通过地方实践，黄金、有色金属等企业的矿产资源税费负担加重。

    黄金矿产资源税费占销售收入的比重由改革前的4.06%，提高到改革后的7.05%，远高于国际平均3.37%的水平；征收结构也不尽合理，出让环节税费占比从改革前的5%，提高到改革后的53%，与美国、加拿大占比10%的国际惯例截然不同。出让环节税费以一次性或短期内征收形式为主，对于大型矿山来说，其产生的财务费用将是实际征收额的2倍～3倍。为此，我们认为矿业权出让收益征收管理及相关配套细则需要进一步明确。”

    针对上述情况，宋鑫在提案中提出了四项建议和解决办法。

    一是在资源税立法中明确矿业权出让收益与资源税的经济内涵关系，补充完善“维护国家所有者权益、调节资源级差收益”的立法目的。

    二是对由企业自行出资探获资源的矿业权，应按照“谁投资、谁受益”的原则，在测算矿业权出让收益时，扣除企业前期投资收益。

    三是将黄金、有色金属等市场风险较高的矿种列为出让收益率征收试点，国家确定出让收益率合理范围，避免地方政府无章可循。

    四是矿业权出让收益制度尚处于探索阶段，无论从理论基础，还是实践操作都需进一步完善，鉴于政策的研究制定是一项系统工程，建议在过渡期间给予正常办理矿业权新立、延续、扩界和整合等审批手续，避免因此造成矿山企业无法正常生产建设。（马春红 裴虹）